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光伏短期政策调整将带来哪些长期影响?

发布日期:2018-07-18 来源: 能源杂志 查看次数: 880 

核心提示:光伏政策的调整对于全社会意味着什么?希望有更加透明的讨论,更加透明的政策制定与实施过程。6月1日,国家发展改革委、财政部、国家能源局三部委联合发布《2018年光伏发电有关调整的通知》,对光伏产业的价格手段与规模控制政策进行了调整。该通知做出的调整,在行业看来,程度是巨大的。这一通知,引发了社会各界基于各种视角的讨论,也是光伏上市公司股价异常下跌的一个诱因。这些讨论特别包括:政策的出台与执行同时进行

  光伏政策的调整对于全社会意味着什么?希望有更加透明的讨论,更加透明的政策制定与实施过程。

  6月1日,国家发展改革委、财政部、国家能源局三部委联合发布《2018年光伏发电有关调整的通知》,对光伏产业的价格手段与规模控制政策进行了调整。

  该通知做出的调整,在行业看来,程度是巨大的。这一通知,引发了社会各界基于各种视角的讨论,也是光伏上市公司股价异常下跌的一个诱因。

  这些讨论特别包括:政策的出台与执行同时进行,是否符合操作性合理原则?该不该补贴光伏?补贴的正当性与程度是否合适?不补贴是否合理?光伏产业,特别是设备厂商,是否能够经受这一调整?未来的补贴持续退坡,所谓的“平价上网”项目需要何种条件?对于分布式光伏,所谓的配电网内市场化交易的过网费如何核定是合理的?大企业小企业是否加速行业整合?

  这些问题涉及到了政策视角与视政策环境为给定的企业视角,有的时候二者混杂在一起。本文拟在这些讨论的基础上,从政策的视角来谈谈这种政策变化带给全社会的长期影响,以及其中几个可能的关键变量,也包括电网潜在的重要角色。

  政策是否调整须基于公共利益而不是基于光伏行业可能的影响

  这次政策调整,从目前得到的信息来看,主要在于政府补贴资金的缺口。不高于2分/度的可再生补贴强度,俨然已经成为一个政治性的目标。其背后的逻辑似乎是之前的所有政府性电价附加补贴,包括三峡、脱硫脱硝等,都基本在这一水平。

  事实上,公共政策视角的讨论,从来不应该基于其分布式影响而展开。光伏政策的讨论上,我们又发现了很多对光伏产业的道德指责,比如“都享受了这么多年补贴了,不该区别对待”;“光伏行业发展取得了巨大成绩,需要反映政策出台对行业、企业及资本市场带来的影响”。这些都冲散了这一问题的关键:政策调整对于全社会意味着什么?

  如果调整对全社会有益,那么即使“光伏产业躺着中枪”,那也是第二步的问题;如果维持稳定足额的补贴装机规模对全社会有益,那么光伏搭个便车受益,成为高利润新兴产业,那也无可非议。

  政策调整是否具有正的公共利益需要进一步分析

  这一政策调整是否对全社会有益,这不是一个容易回答的问题。因为这种调整有正的社会收益,也有负的社会收益。最后的结果往往是不确定的,特别是这些因素:

  因为政策调整,光伏行业是否会经历“创造性的毁灭”,内生出更低的成本与更高的竞争力?没有装机量的积累,是否属于缘木求鱼?

  是否光伏行业的风险急剧上升,引发融资成本与收益率要求的提升,从而进一步恶化成本情况,丧失发展的动能?

  这种政策调整,跟其他政策互动,比如分布式光伏市场化交易,是否催生了新的市场与商业模式,有力地提速了能源转型,还是本质上摧毁了既有产业的盈利模式,陷入了死锁?

  在分布式发展中处于重要地位的电网,在这一讨论中缺位了。电网“保证消纳”的要求是过分了,还是利用率的保障?

  未来几年风光装机量是不受影响,还是出现了大幅度的停顿?未来的政策是否会有一定的回调,从而对市场与行业形成安抚?

  这些问题,都是从政策视角需要密切关注、研究模拟并及时讨论的。我们将在这些方面继续跟进。以下,我们通过三个情景对这些问题进行可能的展望。

  情景一:光伏行业的发展丝毫不受影响,无补贴项目极大提速,新的商业模式愈加具有竞争力,电网输电成本愈加难以回收,我国吹响了电网“死亡螺旋”开始的号角。

  必须承认,过去管制的标杆电价体系无法跟上实际的风电光伏的成本变化动态,有些时候存在着过度激励。但是,这种调整是否属于超调,无疑是仁者见仁智者见智。

  这种情景下,光伏行业不受补贴强度下跌影响,维持过去5年超过30%的高增长。同时,新的额外配套政策极大地降低了光伏行业的其他成本,特别是电网输电费、土地费用等。无补贴项目极大提速,基于自我平衡的“点对点”、“点对增量配电网”等交易层面的安排,极大的降低了过网费水平,并且规避了输电费。

  分布式光伏市场交易,将极大挑战目前的电网、特别是输电网的基于度电商品的定价模式。系统总体的稳定与平衡是全体用电者的福利,是一种社会公共品。但是,所谓分布式光伏市场化交易,将免除输电网端的成本分摊。所以,每推进一份,那么承担大的输电成本回收的用户将少一份,剩余用户的负担将增加一份。

  例如,目前的用户所缴纳的电费,其中至少一半是输配电成本与税费,即使考虑到分布式交易也不会豁免税费,那么其规避的输电网成本也将在0.1元以上。那么,每发展1MW的光伏市场化交易,更像一种服务,而不是根据消费量计算的能源商品。而我国,输配电价核定之后,所有的输电费往往是跟用电量成正比的。这本质上调整了电网的盈利模式与成本回收模式。

  这种用户的直接交易在财务层面的确认,在国际上也属于创举与法律规则方面的重大改变。这种情况下,我国的分布式发展无疑将极大提速,而电网的投资停滞不前。这其中是否意味着风险,是一个未知的问题。

  情景二:光伏安装量出现断崖式下跌,缺乏补贴难以为继。与此同时,电网“保证利用率”无法承诺,项目在财务可行性与入网方面同时陷入停滞。

  理论上,一个电源是否具有竞争力,永远是跟自身的市场价值相比而言的。在一个电源普遍过剩的环境下,额外的新增机组避免的成本很低。此外,分布式电源还面临着交易成本高等问题,在缺乏补贴的情况下,盈利能力发生大幅下降。

  这种情景下,光伏装机水平将停滞不前。重要的是,此前一直持社会普遍服务积极支持的电网出现了变化。电网承诺消纳程度的政府政策使得电网最好的选择是“不承诺并网”。

  “消纳条件”这个词在最近几年的政府文件中仍旧具有很高频率的体现,无论是当前的这一文件,还是之前的《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》,还是更早的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》。这些文件往往都要求,新的项目电网必须出具明确的“保证消纳”的确认。

  在开放市场条件下,不存在具备消纳条件与否的问题,因为市场是大家共同的,就比如一条路并不是给新增车辆专门修的一样。那么,这要成为一个问题,必须是在技术上证明,这种消纳新的可再生能源,会危及电网与电力系统安全。否则,就不能基于“先来先得,后来就没了”的反统一开放市场原则,拒绝新增与新建的可再生电力。

  目前的这种模糊不确切、存在过度解释与对电网过高要求的设计在这种情景下,危及了可再生能源发展自身。光伏在自身财务与入网方面出现了新的巨大障碍,装机量出现了大幅下滑。

  从而,我国的电源结构的变化出现趋缓迹象。

  情景三:基于行业与政府的讨价还价,政策本身有所松动,走出了一条中间道路,维持降低的补贴,但是扩大的补贴规模,使得能源转型缓慢但是稳健。

  在今年晚些时候,分布式装机享受补贴的部分从1000万千瓦扩大若干倍,跟去年有一个较为平滑的过度。与此同时,电网的过网费问题得到方法论上清晰的处理,“具备消纳条件”有了更加清晰的界定,壁垒程度存在但是有所下降。

  与此同时,政府的生态文明发展姿态不断强化。处于行业可持续发展考虑,补贴账户规模有所扩大。相应的配额制政策有了“牙齿”,从而为更低补贴强度的可再生能源发展提供了现实条件。

  总结——哪种情景是最可能的?

  笔者无意对超过半年的事情做任何预测,因此上述的三种情景都存在一定的可能性。

  从政策主动建言与倡议书视角,我们无疑希望更加透明的讨论,更加透明的政策制定与实施过程,更加透明的用户与电网的互动,更加透明的过网费与“消纳能力”方法论核算标准。

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